Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ЛЮДИНА ТА ОХОРОНА ЇЇ ЗДОРОВ’Я: ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ З. ГладунЛЮДИНА ТА ОХОРОНА ЇЇ ЗДОРОВ’Я: ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ З. Гладун
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ЛЮДИНА ТА ОХОРОНА ЇЇ ЗДОРОВ’Я: ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
З. Гладун
Висвітлено питання правового механізму забезпечення права людини на охорону здоров’я, проаналізовано чинне законодавство та його склад, систему органів державного управління і регулювання, окреслено коло відносин, які потребують адміністративно-правового регулювання, запропоновано низку заходів, щодо вдосконалення регулювання цих відносин.
Ключові слова: охорона здоров’я людини і населення, відносини у сфері охорони здоров’я, законодавство про охорону здоров’я, організація державного управління і регулювання, юридична відповідальність.
Право на медичну допомогу та охорону здоров’я є базовим у системі соціальних прав людини. Здоров’я населення загалом і кожної людини зокрема має визначальне значення для існування та розвитку суспільства і країни. Саме таке значення індивідуального і громадського здоров’я визнане Резолюцією Генеральної Асамблеї Організацією Об’єднаних Націй (UNО 34/58, 1979) і Програмою Всесвітньої організації охорони здоров’я.
Згідно із Загальною декларацією прав людини
Конституція України у ст. 49 встановлює, що кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування. Закріплені Конституцією України вказані права людини можна трактувати в об’єктивному і суб’єктивному розуміннях. В об’єктивному – це певна система правових норм, що регламентують здійснення заходів щодо охорони здоров’я як окремих осіб, так і населення загалом, їхню організацію і фінансування, встановлюють адміністративно-правовий механізм реалізації права на охорону здоров’я окремими людьми.
Аналіз змісту ст. 49 Конституції України показує, що суб’єктом права на охорону здоров’я, медичну допомогу і медичне страхування є будь-яка людина (а не лише громадянин України), яка перебуває під юрисдикцією України. Звідси можна зробити висновок, що іноземний громадянин, особа без громадянства чи біженець за українським законодавством користується цим правом нарівні з громадянами України. Так, зокрема, ст. 10 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” зазначає, що іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також яким надано статус біженця в Україні, користуються медичною допомогою нарівні з її громадянами.
Як суб’єктивне право особи, це право надає людині певну можливість звернутися до закладу охорони здоров’я чи до окремого медичного працівника за наданням медичної допомоги і відповідний їй обов’язок останніх таку допомогу надати. Суб’єктивне право на охорону здоров’я базується на розумінні здоров’я як певного немайнового блага людини, яке може стати основою для відносин між особою (пацієнтом) і лікарем (або іншим медичним працівником) стосовно надання першому медичної допомоги.
Отже, право на охорону здоров’я – це закріплена й гарантована Конституцією і законами України можливість людини (особи) використовувати всі засоби і заходи, спрямовані на збереження або відновлення його здоров’я, стану повного фізичного, душевного та соціального благополуччя, отримання медичної допомоги та відшкодування заподіяної здоров’ю шкоди. Отож, предметом правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я є не здоров’я людини, оскільки це природне благо, а визнання державою права людини на всебічну його охорону і захист. Отже, об’єктом правового врегулювання є здоров’я людини та його охорона, а предметом – суспільні відносини у сфері охорони здоров’я.
Медицина і охорона здоров’я населення в сучасному світі набули надзвичайного значення і за своїм обсягом, за розміром задіяних коштів, у т.ч. величини частки державного бюджету, за кількістю працівників і перетворились на одну з провідних сфер соціальної та господарської діяльності суспільства, які становлять основу соціальної політики країни, важливішу внутрішню функцію держави.
Якщо взяти показники Державного бюджету України, то, з одного боку, необхідно відмітити, що з року в рік сума коштів, виділених на фінансування охорони здоров’я зростає – в 2000 р. - 7085,5 млн. грн, в 2002 р. - 7537,9 млн. грн, в 2004 р. - 12129,0 млн. грн, в 2006 р. 19737,7 млн. грн, в 2008 р. - 32100,0 млн. грн. Ці показники збільшуються з кожним роком, оскільки загальною світовою закономірністю є збільшення задіяних коштів для забезпечення діяльності національних систем охорони здоров’я населення різних країн, незалежно від того, чи вони засновані на державній, чи на приватній власності, чи поєднують одну й іншу.
Це з одного боку, а з іншого, якщо врахувати, що з року в рік зростали ціни на енергоносії, за комунальні платежі, що їх значну частину “з’їдає” інфляція, то загальна картина з фінансуванням охорони здоров’я виглядає дуже безрадісно. Загальне недофінансування діяльності системи охорони здоров’я дорівнює приблизно 40 % (тобто фінансується лише зарплата працівників і оплата комунальних платежів та енергоносіїв). А це бюджет проїдання і регресу.
Однак, як це не дивно в сучасних українських реаліях, ці кризові явища майже зовсім не впливають на благополуччя значної частини медичних працівників, особливо так званих вузьких спеціалістів, своєрідної медичної аристократії, яка вкупі з медичною бюрократією, нехтуючи нормами моралі, керуючись девізом “якщо лікар ситий, то й хворому добре”, незважаючи на закріплену ст. 49 Конституції України безкоштовність надання медичної допомоги і встановлену кримінальним законом відповідальність за незаконне одержання винагороди при наданні медичної допомоги, яка поки що, на жаль, не діє, встановлюють таксу на оплату медичних послуг, процедур і маніпуляцій.
Як наслідок цих негативних явищ суспільного життя, сьогодні в Україні виникла проблема доступності медичних послуг для пересічного громадянина, який в умовах фінансової кризи не має коштів для оплати медичних послуг, а крім того, за чинним законодавством, і не повинен за них платити. Це до певної міри парадокс – в країні є величезна кількість закладів охорони здоров’я і надлишок медичних працівників (приховане безробіття), коштів з державного бюджету виділяється дедалі більше і більше, а пересічний громадянин не в змозі одержати кваліфіковану медичну допомогу.
Якщо до цього додати й те, що керівники держави і політична еліта воліють лікуватися за кордоном, то видається, що у вітчизняної системи охорони здоров’я майбутнього немає, скільки б коштів у її забезпечення не вкладали.
Говорячи про правове забезпечення діяльності якогось об’єкта, маємо на увазі правоустановчу діяльність органів державної влади, а також їх правоохоронну і правозахисну діяльність. Кожен з цих видів діяльності має окремих суб’єктів і специфічні форми й методи їхнього здійснення.
Нормативною основою правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я є чинне українське законодавство, тобто сукупність правових актів, що їх регулюють.
Законодавство України про охорону здоров’я можна умовно розділити на дві частини, які, однак, дуже тісно між собою зв’язані і взаємопереплетені. Перша з них - це акти міжнародного права, згоду на чинність яких надала Верховна Рада України, друга ж - акти власне українського законодавства.
До першої групи слід віднести Загальну Декларацію прав людини, міжнародні Пакти про громадянські, політичні, соціальні, економічні і культурні права людини, Декларація прав дитини, а також акти, які регулюють окремі питання охорони здоров’я населення і медицини – Лісабонську декларацію відносно прав пацієнтів (Лісабон, Португалія, вересень-жовтень 1981 р.), Положення про захист прав і конфіденційності пацієнта (Будапешт, Угорщина, жовтень 1993 р.), Положення і погляди Всесвітньої психіатричної асоціації про права і юридичний захист психічно хворих (Афіни, Греція, 17 жовтня 1989 р.), Декларацію про права інвалідів (9 грудня 1975 р.), Декларацію відносно трансплантації людських органів (Мадрид, Іспанія жовтень 1987 р.), Декларацію відносно ролі лікарів у вирішенні екологічних і демографічних проблем (Відень, Австрія вересень 1988 р.), а також значна кількість подібних актів, прийнятих Всесвітньою організацією охорони здоров’я, Всесвітньою медичною асоціацією, Всесвітньою асоціацією медичних сестер та низкою інших міжнародних організацій.
До другої ж групи - актів українського законодавства, в першу чергу відносяться норми Конституції, які закріплюють права людини на охорону здоров’я, медичну допомогу і медичне страхування, на відпочинок, на соціальне забезпечення та інші соціальні блага, норми базового системоутворюючого закону – Основ законодавства України про охорону здоров’я, інших т.зв. ”галузевих” законодавчих актів, які встановлюють засади правового регулювання цих відносин. Це такі закони як “Про запобігання захворювання на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення”, “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, “Про захист населення від інфекційних хвороб”, “Про лікарські засоби”, “Про донорство крові та її компонентів” та ін.
Більшість юристів-вчених не включають до числа елементів механізму правового регулювання правову свідомість і правову культуру. Однак вони відіграють певну позитивну роль, особливо, в процесі реалізації правових норм.
Тривалий час у сфері охорони здоров’я головну роль регулятивних норм відігравали підзаконні нормативно-правові акти - накази Міністерства охорони здоров’я, затверджені ними численні положення, інструкції, списки, циркулярні листи вказівки та ін. Практично за весь радянський період розвитку питанням правової освіти, виховання і культури ніхто серйозно не займався – закон і адміністративний акт використовувались лише як засіб для їхнього залякування.
За цих умов найважливішим регулятором суспільних відносин був не закон, а відомчий наказ, а найвищим органом державного управління - Міністерство охорони здоров’я колишнього СРСР як найвища та остаточна інстанція у вирішенні всіх проблем охорони здоров’я населення. На цих ідеях виховували не одне покоління радянських людей, у тому числі працівники охорони здоров’я, для яких подекуди, ще й сьогодні наказ міністерства є значно авторитетніший і вагоміший, ніж законодавчий акт, прийнятий Верховною Радою України. Тож і не дивно, що правосвідомість значної частини медичних працівників, особливо осіб середнього і старшого віку, які сформувались і були виховані за тих умов, несе на собі “родимі плями” минулого.
За роки незалежності в Україні сформована нормативно правова база з питань охорони здоров’я, що складається з 170 законів, 135 Указів Президента, 505 постанов Уряду, 2 931 наказу Міністерства охорони здоров’я України. Не вдаючись детально до аналізу вказаних правових актів, все ж зазначимо, що практично всі вони в більшій або меншій мірі відповідають вимогам норм міжнародного права і, зокрема законодавства, Європейського Союзу про охорону здоров’я. Такий висновок роблять як українські, так і зарубіжні експерти з цих питань [3].
Тому можна зробити висновок, що норми українського законодавства про охорону здоров’я в тій чи іншій мірі відповідають базовим стандартам, закріпленим у нормах міжнародного і європейського права і регулюють всю сукупність відносин, які виникають у цій сфері.
Водночас було б передчасним стверджувати, що українське законодавство у цій сфері набуло свого системного і завершеного вигляду і немає підстав для його подальшого вдосконалення.
Ми окреслили приблизне коло відносин у сфері охорони здоров’я людини і населення, які потребують правового і, зокрема, адміністративно-правового регулювання: – відносини, які визначають права і обов’язки людини і громадянина у сфері охорони здоров’я (у тому числі пацієнта і медичного працівника); – формування національної (державної) і місцевої політики охорони здоров’я населення та механізмів (організаційних, фінансових, правових) її реалізації; – відносини щодо організації охорони здоров’я людини і населення (визначення складу і системи національної системи охорони здоров’я, положення про спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади – Міністерство охорони здоров’я України, органи охорони здоров’я місцевих державних адміністрацій, органи охорони здоров’я місцевого самоврядування, положення про заклади охорони здоров’я (лікарня, поліклініка, диспансер, діагностичний центр, амбулаторія та ін.); – відносини, що регулюють організацію санітарних і протиепідемічних заходів та здійснення Державного санітарно-епідеміологічного нагляду; – відносини, що формуються у сфері лікувального процесу – ліцензування медичної практики й акредитація закладів охорони здоров’я, згоди пацієнта на лікування, порядок застосування методів профілактики, діагностики, лікування і реабілітації, порядок проведення медичних маніпуляцій і процедур, підстави надання психіатричної допомоги, проведення аборту, корекції (зміни) статі, надання медичної допомоги для забезпечення репродуктивної функції людини, переливання крові та її компонентів, трансплантації органів і тканин, відносини з приводу забезпечення хворих лікарськими, протезно-ортопедичними, корегуючими засобами, проведенням медичної експертизи та експертизи працездатності, проведення біомедичних дослідів з участю людини та ін. – відносини, що виникають у сфері реабілітації хворих пацієнтів, відновлення їхнього здоров’я і працездатності.
Більшість цих відносин достатньо врегульовані, як на сьогодні, нормами чинного законодавства, однак є й такі, які потребують свого нормативно-правового регулювання. Питання ж про те, чому тоді так неефективно діють ці норми в житті, є, переважно в площині правозастосування – не можуть правові норми ефективно діяти в умовах загальної економічної кризи, політичної нестабільності і кризи законності в країні.
Всі органи державної влади в тій чи іншій мірі здійснюють керівний вплив на відносини у сфері охорони здоров’я. Деякі з них – органи загальної компетенції (Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів України, обласні та районні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування - сільські, селищні і міські ради та їхні виконкоми) – здійснюють його в структурі загального керівництва соціальною сферою життя. Інші ж – міністерства охорони здоров’я України та Автономної Республіки Крим, управління охорони здоров’я облдержадміністрацій та головні лікарі центральних районних лікарень – безпосередньо здійснюють управління у цій сфері, забезпечуючи виконання завдань, покладених на них.
Центральний орган виконавчої влади, уповноважений здійснювати державного управління і регулювання відносин у цій сфері - Міністерство охорони здоров’я, яке 2002 р. зазнало серйозних структурних змін, відповідно до вимог і стандартів Європейського Союзу модернізувалося і сьогодні навіть в умовах хронічної нестачі фінансових коштів, доволі успішно забезпечує керованість усією системою охорони здоров’я. Прикладом цього є кількісні й якісні показники надання медичної допомоги протягом календарного року, які невпинно зростають, так і діяльність органів і закладів охорони здоров’я в екстремальних умовах техногенних аварій та катастроф – взяти хоча б діяльність санепідслужби МОЗ та ветеринарної служби Мінпродполітики щодо запобігання і припинення проявів захворювань домашньої птиці на пташиний грип на території України.
В умовах формування ринкових відносин змінились і функції Міністерства охорони здоров’я, в підпорядкуванні якого залишилось лише 203 найпотужніших закладів охорони здоров’я державної форми власності (республіканські спеціалізовані лікарні і центри, медичні університети і коледжі та медичні науково-дослідні інститути, спеціалізовані санаторії тощо), тоді як 95 % медичних закладів перейшли у підпорядкування органам місцевого самоврядування.
Однак, незважаючи на загалом задовільні показники в роботі, не можна не вказати і на серйозні проблеми, які нагромадились у цій сфері - паперовий бюрократизм, систему подвійних стандартів, наскрізь корумповане управління і, в умовах недостатності коштів, тотальне здирництво.
То ж головний недолік існуючої системи управління у сфері охорони здоров’я населення – відчуженість влади від населення, коли органи влади живуть і працюють самі по собі, а ті, заради яких вони й повинні працювати – люди, населення, потенційні пацієнти – самі по собі. І між ними немає єдності і взаєморозуміння, тож населення не бере участі у прийнятті і реалізації рішень, що стосуються охорони його здоров’я, а створені псевдогромадські організації медичних працівників і нібито пацієнтів, які очолили діючі або відставні керівники МОЗ, насправді, прикривають кланові корпоративні інтереси певних груп впливу і слугують лише ширмою для демонстрації залучення громадськості до управління охороною здоров’я населення.
Одним із засобів забезпечення ефективності системи охорони здоров’я є законодавче визнання і закріплення передбачених Конституцією, рівних можливостей усім громадянам в доступі до одержання медичної допомоги. Мова йде про нормативно-правове визнання і закріплення прав пацієнтів і медичних працівників. В даний час на обговоренні у Верховній Раді України є декілька законопроектів “Про права пацієнтів”, в науковій літературі поставлено питання про необхідність підготовки також і законопроектів “Про заклади охорони здоров’я”, “Про лікарські товариства”, “Про правовий статус та гарантії діяльності медичних і фармацевтичних працівників в Україні”.
Однак, лише наявність одних сучасних і досконалих актів законодавства не зможе, сама пособі, забезпечити права пацієнтів і медичних працівників. Для цього необхідно законодавчі заходи доповнити заходами інституційного характеру, тобто створити органи, які б відповідали за дотримання прав пацієнтів і опікувалися б ними (або покласти ці повноваження на вже існуючі). Видається, що найпростішим варіантом інституційного забезпечення прав пацієнтів стало б покладення на центральний орган виконавчої влади – Міністерство охорони здоров’я – обов’язків щодо забезпечення дотримання прав пацієнтів, шляхом визначення у нормативному акті про міністерство цього завдання як пріоритетного. У складі апарату міністерства міг би бути створений Департамент з питань прав пацієнтів, який би очолювала посадова особа із статусом уповноваженого у справах прав пацієнтів (омбудсмана), який би взяв на себе захист їх прав [6, c. 205]. У складі Міністерства охорони здоров’я Автономної республіки Крим та управлінь охорони здоров’я обласних державних адміністрацій мали б бути представники такого уповноваженого, діяльність яких поширювалась би на територію АРК чи області. Очевидно, що найбільшу ефективність діяльності такого уповноваженого з прав пацієнтів мала б місце у сфері психіатрії та в інших закритих медичних закладах, де здійснюється примусове лікування. Годі й говорити, що найкращими кандидатурами на ці посади стали б керівники громадських правозахисних організацій, які мають медичну чи юридичну освіту і відповідний досвід правозахисної роботи.
Неефективність діяльності системи охорони здоров’я в Україні пояснюється і неефективністю механізму правового регулювання відносин у цій сфері. Його структура універсальна і включає в себе такі елементи як: норми права, юридичні факти, правовідносини, акти тлумачення норм права, акти їх застосування та реалізації.
Однак в умовах кризового функціонування, органи влади і, зокрема, Міністерство охорони здоров’я, все частіше використовують акти, які забезпечують їм можливість т.зв. “ручного” (ненормативного) управління, так як це дозволяє застосовувати в кожному окремому випадку індивідуальні і непрозорі правила вирішення тих чи інших питань, в обхід існуючих норм права, передбачаючи можливість незаконного отримання прибутків.
Так, наприклад, в жовтні 2008 р., коли лише про міжнародну фінансову кризу заговорили засоби масової інформації, і яка ще не зачепила Україну, дистриб’ютори фармацевтичних компаній, які працюють на українському ринку, різко (на 40–70 %) підняли ціни на ліки. Потрібно було втручання Прем’єр-міністра і Уряду, щоб вказані суб’єкти ринкових відносин повернулися до старих цін.
Одним із серйозних недоліків державного управління і регулювання є їхня нестабільність, безсистемність і суперечливість, непослідовність, коли приймаються рішення і акти, які суперечать один одному, а також невисокий авторитет корумпованих органів влади. Прикладом цього можна назвати розробку і затвердження МОЗ численних протоколів лікування відповідних захворювань.
Протоколи лікування є своєрідним стандартом лікувальної діяльності, які включають в себе необхідність проведення послідовно певних дій, збір аналізів, процедур і маніпуляцій, спрямованих на встановлення діагнозу захворювання і визначення плану і тактики його лікування. Ці протоколи затверджуються відповідними наказами МОЗ і є відповідними галузевими медичними стандартами. Навряд чи можна заперечити проти їх використання у медичній практиці. Однак, вони не зареєстровані як відомчі нормативні акти в Міністерстві юстиції, а отже, не можуть бути визнані підзаконними правовими актами, а тому, відповідно, за їх недотримання не може бути встановлена юридична, зокрема, дисциплінарна відповідальність, а отже вони є суто рекомендаційним характером.
Юридична відповідальність є серйозним важелем впливу на формування суспільних відносин. Сьогодні чинне законодавство досить детально визначає перелік як злочинів, так і адміністративних проступків у сфері охорони здоров’я, тож доцільніше говорити про ефективність застосування відповідних правових санкцій для запобігання скоєнню цих діянь. Очевидно, що санкції за адміністративні проступки у розмірі від 3-х до 15-ти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, які передбачаються ще й нині нормами гл. 5 КУпАП [1] “Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров’я населення”, не є ефективними і викликають лише роздратування і насмішки від винних суб’єктів цих діянь. Тому слід підтримати позицію розробників проекту нового Кодексу про адміністративні проступки, які запропонували як адміністративні стягнення штрафи семи категорій – від 100 до 3000 грн на фізичних і від 1000 до 30000 грн на юридичних осіб [2]. Це, в принципі, відповідає загальному напряму розвитку адміністративного законодавства і мало б вплинути на зменшення їхньої чисельності.
Необхідність реформування усієї сфери охорони здоров’я диктує саме життя. Його напрями визначені Указом Президента України від 6 грудня 2005 р. № 1694/2005 “Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров’я населення”.
На цьому шляху вкрай необхідним є запровадження організаційно-структурної перебудови галузі й економічних засад її функціонування. Маємо на увазі запровадження загальнообов’язкового соціального медичного страхування. Це дасть змогу об’єктивно висвітлити, оцінити і врахувати реальний розмір фінансових ресурсів, які обертаються у цій сфері і вивести значну їх частину “з тіні”. Пацієнт, який знатиме, що за його лікування платить страховий медичний фонд і знатиме скільки, навряд чи захоче платити за це ж ще із своєї кишені. Своєю чергою, професійна діяльність медичних працівників, у тому числі їх якість і оплата праці, буде під пильним контролем страхових організацій. За цих умов нарешті зможе втілитись в життя принцип сучасної західної медицини – “Гроші йдуть за пацієнтом!”, – і це допоможе уникнути проблем відсутності і недостатності коштів на лікування, так званого “безкоштовного” лікування, оплати ліків тощо.
В свою чергу це потягне за собою необхідність оновлення законодавства про охорону здоров’я і, зокрема, прийняття нових законодавчих актів “Про гарантований державою рівень медичної допомоги”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне медичне страхування”, “Про первину медико-санітарну допомогу і сімейну медицину”, “Про спеціалізовану медичну допомогу”, “Про приватну медичну практику”, “Про народну медицину” та ін. Ці законодавчі акти стануть основою правового регулювання відносин у сфері охорони здоров’я і за умови їх виконання і дотримання, в першу чергу органами влади та їх посадовими і службовими особами, а також і всіма медичними працівниками, закладуть основи для позитивного праворозуміння і утвердження верховенства права, стануть одним із чинників зміцнення дисципліни та законності в країні.
Це сприятиме розвиткові і утвердженню нових суспільних відносин, нової професійної етики та моралі медичних працівників, які регулюватимуть норми Медичного кодексу України.
––––––––––––––––––––
1. Медичне право України: Збірник нормативно-правових актів / Упоряд. і наук. ред. Н. Б. Болотіна. – К.: Видавничий Дім “Ін Юре”. – 2001. – С. 3–6.
2. Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122. З наступними змінами і доповненнями.
3. Проект концепції реформування інституту адміністративної відповідальності та відповідні законопроект. Київ, Центр політико-правових реформ, 2006. - 201 с.
4. Панорама охорони здоров’я населення України / А.В. Підаєв, О.Ф. Возіанов, В.Ф. Москаленко, В.М. Пономаренко та ін. – К.: Здоров’я, 2003. – 367 с.
5. Жуковіна Л. Право на безоплатну медичну допомогу: реалії сьогодення // Юридичний журнал. – 2006. – № 4. – С. 131–135.
6. Права человека и профессиональная ответственность врача в документах международных организаций. – К.: Сфера. – 1998. – 135 c.
< Попередня Наступна >