Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО КОДЕКСУ А. ШколикПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО КОДЕКСУ А. Школик
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО КОДЕКСУ
А. Школик
У статті з’ясовано предмет правового регулюванння проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, який є на розгляді у Верховній Раді. Висвітлено проблематику сфери дії цього законопроекту та його непоширення на певні сфери правового регулювання, що забезпечуються іншими нормативно-правовими актами. Також виділено основні види проваджень, що будуть врегульовані Адміністративно-процедурним кодексом.
Ключові слова: адміністративна процедура, адміністративне провадження, адміністративне оскарження.
Загальний закон, яким буде врегульовано порядок діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і проект якого в Україні названо Адміністративно-процедурним кодексом, істотно змінить стан правового регулювання у сфері діяльності публічної адміністрації. Адже станом на сьогодні порядок діяльності зазначених органів забезпечується сотнями законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які за змістом у більшості випадків є схожими, а тому їх норми можуть бути кодифіковані в єдиному акті.
Поряд з цим наукові досл
Проект Адміністративно-процедурного кодексу України було внесено Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради України 18 липня 2008 р. [4], що вже стало другою подібною спробою (перша мала місце у вересні 2004 р.), а відтак надмірних ілюзій щодо його оперативного прийняття, на жаль, немає. При ефективній діяльності українського парламенту цей процес мав би дійти свого логічного завершення у 2009 р., а тому важливим є з’ясування основних положень майбутнього базового законодавчого акта про загальні адміністративні процедури.
Відповідно до п. 1 ст. 1 цього проекту Адміністративно-процедурного кодексу, він регулює відносини, що виникають під час провадження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами діяльності щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб (далі — особи), у тому числі щодо отримання адміністративних послуг, та виконання ними визначених законом обов’язків, регламентує процедури розгляду адміністративних справ.
Отож, за змістом проект Кодексу регулюватиме три умовні групи суспільних відносин, які забезпечуються органами публічної адміністрації: – щодо реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб
(наприклад, в процедурі реалізації права на підприємницьку діяльність); – щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб (наприклад, у визначенні порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації до вищих органів); – щодо виконання обов’язків фізичними та юридичними особами (наприклад, в процедурі проведення перевірок за дотриманням санітарного законодавства). Поряд з цим, з огляду на значні особливості певних видів діяльності органів публічної адміністрації, окремі сфери виведено з предмета регулювання Адміністративно-процедурного кодексу. Відповідно до пункту 3 цієї ж ст. 1 проекту АПК, його дія не поширюється на відносини, що виникають під час провадження органами публічної адміністрації діяльності щодо:
1) розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, поради, рекомендації стосовно визначення повноважень та порядку організації такої діяльності, а також стосовно врегулювання суспільних відносин, удосконалення законодавства (такі відносини повинні бути регламентовані у новій редакції закону “Про звернення громадян” або “Про петиції”);
2) провадження дізнання, досудового слідства, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження, нотаріальних дій, виконання покарання, застосування законодавства про захист економічної конкуренції, податкового та митного законодавства;
3) проходження державної служби, в тому числі дипломатичної та військової, а також служби в органах місцевого самоврядування (проходження публічної служби є внутрішньоорганізаційними відносинами в межах публічної адміністрації, а от Адміністративно-процедурний кодекс забезпечує лише зовнішні відносини органів публічної адміністрації з громадянами та юридичними особами).
Окремо зупинимось на переліку сфер, на які не поширює дію АПК визначеному у підпункті другому аналізованої статті.
Вилучення діяльності органів публічної адміністрації у кримінально-правовій сфері з предмета регулювання Адміністративно-процедурного кодексу є повністю логічним, адже законодавство у цій сфері (закони “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про міліцію”, Кримінально-процесуальний та Кримінально-виконавчий кодекси) є досить розвинутим, відображає специфіку відповідної діяльності та й поширюється не лише на органи публічної адміністрації, але й прокуратуру та суди. Схожою є ситуація з нотаріальною діяльністю, яку здійснюють як державні, так і приватні нотаріуси.
Однак щодо повного вилучення виконавчого провадження з сфери дії АПК виникають окремі застереження. Справді, чинний закон України “Про виконавче провадження” забезпечує порядок діяльності державних виконавців. Проте окремі норми щодо виконання адміністративних актів містяться також і в окремому розділі проекту Адміністративно-процедурного кодексу і тому говорити про повне вилучення виконавчого провадження із сфери дії АПК навряд чи можна.
Три останні зазначені у підпункті другому аналізованої статті галузі законодавства: антимонопольне (про захист економічної конкуренції), податкове та митне вилучено зі сфери дії АПК з огляду на наявне достатньо детальне регулювання у спеціальних нормативно-правових актах. Звичайно, можна дискутувати про доцільність такого вилучення, адже усі три зазначені галузі стосуються контрольної діяльності органів публічної адміністрації і спеціальне законодавство не завжди передбачає такі гарантії дотримання прав особи у відносинах з цими органами, які містить проект АПК. Однак зрозумілим є те, що у разі поширення дії загального Адміністративно-процедурного кодексу на три зазначені галузі, потрібно буде опрацювати та внести суттєві зміни до великої кількості нормативно-правових актів, а це потребуватиме додаткових зусиль і часу. Інакше кажучи, це зумовить додаткову затримку з прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу. Крім того, як показує досвід окремих зарубіжних держав, специфіка у відзначених галузях, зокрема, податковій, є чималою, що є підставою непоширення загального процедурного законодавства на цю галузь [5, c. 227].
До сфери правового регулювання Адміністративно-процедурного кодексу залучені дії органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших уповноважених суб’єктів різного характеру та змісту. У науковій літературі послідовно здійснювані уповноваженим суб’єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ визначаються як адміністративне провадження [6, c. 130]. З огляду на вищезазначену різноплановість процесуальних дій органів адміністративні провадження поділяють на види. Зокрема, усталеною у вітчизняній адміністративно-правовій літературі є поділ на неюрисдикційні (позитивні) та юрисдикційні провадження [7, c. 502]. Основною відмінністю цих двох груп є наявність або відсутність спору, який вирішується під час здійснення відповідного провадження.
Варто зазначити, що така класифікація має значення лише в контексті теоретико-правових узагальнень. Адже в жодному нормативно-правовому акті той чи інший вид провадження не зачислено до неюрисдикційного (позитивного) чи юрисдикційного. Більше того, сумнівним видається коректність ототожнення юрисдикційності та спірності адміністративних проваджень, адже термін юрисдикція може мати різні значення. Зокрема в енциклопедичних джерелах базовою дефініцією юрисдикції (від латинського jurisdictio – судочинство) є “правова сфера, що визначає повноваження певного органу державної влади” [8]. У подібному значенні поняття юрисдикції застосовується і в Кодексі адміністративного судочинства України, при визначенні терміна “справа адміністративної юрисдикції” [9]. В цьому контексті не випадково професор О.В. Кузьменко замінила аналізовані назви груп адміністративних проваджень на конфліктні та неконфліктні [10, c. 132].
Повертаючись до проекту Адміністративно-процедурного кодексу, зазначимо, що у ньому не проведено безпосередньої класифікації адміністративних проваджень залежно від їх характеру чи змісту. Застосоване в проекті визначення терміна адміністративне провадження є наближеним до усталених в адміністративно-правовій літературі і розглядається як сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його виконанням (підпункт 2) пункту 1 проекту АПК). Однак, керуючись положеннями аналізованого проекту можна поділити адміністративні провадження за іншими критеріями.
Залежно від підстав для відкриття, визначених ст. 3 проекту, розрізняються адміністративні провадження, що відкриваються:
1) за заявою особи щодо забезпечення реалізації та захисту своїх прав і законних інтересів, у тому числі щодо отримання адміністративних послуг, а також виконання визначених законом обов’язків;
2) за ініціативою адміністративного органу, у тому числі у порядку здійснення ним контрольних повноважень;
3) за скаргою особи щодо прийнятого адміністративного акта, процедурних рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу.
По суті у цій статті поєднано поділ адміністративних проваджень, що забезпечуються проектом Адміністративно-процедурного кодексу України, за двома критеріями. Залежно від суб’єкта, за ініціативою якого відкривається провадження, останні можна поділити на заявні (ініціюються фізичною чи юридичною особою, яка вступає у правовідносини з уповноваженим органом) та втручальні (ініціюються уповноваженим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування ex officio). Така класифікація, запозичена з німецької правової доктрини має не лише теоретичне значення. Відмінними є процедурні дії та рішення, що приймаються уповноваженим органом у разі відкриття провадження за ініціативою особи порівняно з відкриттям провадження самим органом з огляду на виконання покладених на нього обов’язків. Зокрема, лише при ініціюванні адміністративного провадження особою орган може залишити заяву без руху чи скерувати її за належністю. Тому відповідне правове регулювання цих відмінностей міститься у проекті Адміністративно-процедурного кодексу.
Другим критерієм, який можна застосувати у разі класифікації адміністративних проваджень є відповідна стадія адміністративної процедури. На базі норм цитованої вище ст. 3 та інших положень проекту АПК можна виділити провадження:
– з прийняття адміністративного акта;
– з оскарження адміністративного акта до вищого органу;
– з виконання адмністративного акта.
Такий поділ не є новим у вітчизняній адміністративно-правовій літературі, хоча й використовується під іншими назвами передусім, як “стадії адмінстративного процесу”. У контексті цієї класифікації варто зазначити, що кожну із цих стадій адміністративного провадження можна ділити на етапи. Зокрема стадія, яка завершується прийняттям адміністративного акта, полягає у:
– ініціюванні адміністративного провадження;
– відкритті та підготовці адміністративної справи до вирішення;
– розгляді адміністративної справи;
– вирішенні адміністративної справи та прийнятті адміністративного акта. Своєю чергою, етап розгляду адміністративної справи залежно від способу його проведення за проектом Адміністративно-процедурного кодексу може бути забезпечено через:
– розгляд адміністративної справи у разі особистого зверненні особи;
– розгляд адміністративної справи у письмовому провадженні;
– розгляд адміністративної справи із заслуховуванням учасників адміністративного провадження.
Доцільно зазначити, що поняття “письмового провадження” є новелою Адміністративно-процедурного кодексу і охоплює “розгляд і вирішення адміністративної справи без запрошення та усного заслуховування заявника, залучення учасників адміністративного провадження та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи, на основі наявних матеріалів”. Отже, у практиці функціонування органів публічної адміністрації письмове провадження стане фактично основною формою розгляду адміністративних справ.
А от розгляд та вирішення адміністративної справи в разі особистого звернення особи можливі лише в поодиноких випадках, наприклад, при реєстрації окремих актів громадянського стану. Також розгляд адміністративної справи із заслуховуванням учасників адміністративного провадження, за формою і змістом наближений до судового розгляду, поки що не є поширеним способом розгляду адміністративних справ. Більше того, закони і підзаконні нормативно-правові акти, що регулюють адміністративні процедури в окремих сферах, надзвичайно рідко передбачають проведення слухання в адміністративних справах. Однак, із прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу ситуація може змінитись і у справах з великою кількістю учасників, особливо з різними інтересами, розгляд адміністративних справ у формі слухання ставатиме щораз поширенішим способом здійснення такого розгляду.
Наприкінці ще раз зазначимо, що проект Адміністративно-процедурного кодексу не передбачає видів проваджень і, відповідно, особливостей правового регулювання залежно від характеру та змісту адміністративного провадження. Єдиним винятком є відмінності положень проекту кодексу щодо порядку ініціювання провадження.
Норми щодо ініціювання провадження особою будуть застосовуватись до усіх видів реєстраційних, дозвільних, ліцензійних, атестаційних та інших схожих проваджень. Положення ж про ініціювання провадження адміністративним органом будуть актуальними для різних контрольно-наглядових проваджень. Істотні ж особливості правового регулювання у різних видах адміністративних проваджень залишатимуться предметом регламентації спеціального адміністративно-процедурного законодавства, яке, проте, не повинно суперечити принципам та правилам адміністративної процедури, визначеної загальним Адміністративно-процедурним кодексом [11].
Підсумовуючи, зазначимо, що дискусія щодо предмета правового регулювання АПК є необхідною і очевидно буде продовжена. Адже цей кодекс у разі його прийняття суттєво новелізуватиме національне адміністративне законодавство, а його вплив на суспільні відносини важко переоцінити.
––––––––––––––––––––
1. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Наукова думка, 2007.
2. Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Відп. ред. В.Б. Авер’янов. – К.: Конус-Ю, 2008.
3. Тимощук В.П. Процедура прийняття адміністративних актів: питання правового регулювання. Дисер. на здобуття науковго ступеня канд. юрид. наук – Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – К., 2009.
4. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України № 2789 від 19.07.2008 року // www.gska2.rada.gov.ua
5. Пункт 2) параграфу 1 статті 3 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща // Переклад у навчальному посібнику: А.М. Школик Порівняльне адміністративне право. – Львів: ЗУКЦ, 2007.
6. Кузьменко О.В., Гуржій Т.О. Адміністративно-процесуальне право України: підручник / За заг. ред. О.В. Кузьменко О.В. – К.: Атіка, 2007.
7. Адміністративне право України. Академічний курс. Том 1 Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов В.Б. та ін. – К.: Юридична думка, 2007..
8. www.ru.wikipedia.org.
9. Пункт 1 статті 3 КАС України // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36. – Ст. 446.
10. Кузьменко О.В., Гуржій Т.О. Адміністративно-процесуальне право України: підручник / За заг. ред. О.В. О.В. Кузьменко – К.: Атіка, 2007.
11. Пункт 3 статті 4 проекту Адміністративно-процедурного кодексу України // www.gska2.rada.gov.ua
< Попередня Наступна >