46

---

Розділ 9

ВІДРОДЖЕННЯ УКРАЇНСЬКОЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ ДЕРЖАВНОСТІ. ПРАВО (1917-1920 рр.)

9.1. Утворення Центральної Ради.

Державний лад і право Української Народної Республіки

Перемога Лютневої буржуазно-демократичної революції й повалення самодержавства в Росії кардинально змінили суспільно-політичний устрій. До скликання Установчих зборів найвищим органом влади став Тимчасовий уряд у Петрограді, який проголосив демо­кратичні свободи й розпочав реорганізацію органів управління.

На хвилі народного піднесення та згуртування національних сил у Києві 3-4 березня 1917 р. було створено Центральну Раду. До неї увійшли українські соціалісти, представники робітничих, солдатських, студентських організацій, профспілок, кооперативів, духовенства. Головою Ради 7 березня було обрано видатного історика та громадсько­го діяча М. Грушевського. На початку свого існування Рада, претендуючи на роль органу влади загальноукраїнського масштабу, фактично складалася з представників лише київських організацій. Виникало питання щодо її легітимності. На підтримку Центральної Ради 19 березня у Києві була проведена багатотисячна маніфестація, яка завершилась мітингом. У прийнятій резолюції ставилася вимога скликати Установчі збори Росії й надати автономію Україні.

Важливе значення у становленні й зміцненні Центральної Ради мав Всеукраїнський національний з’їзд (конгрес), що відбувся у Києві 6-8 квітня 1917 р. за участі 600 представників від різних українських політичних, культурних, професійних організацій. Конгрес висловився за національно-територіальну автономію України у складі Російської федеративної демократичної республіки, визначення кордонів автономій, забезпечення прав національних меншин, які проживають в Україні. Було рекомендовано створюв

ати місцеві органи самоврядування у формі сільських, повітових і губернських ко­мітетів, які мали формуватися на основі рівного й загального виборчого права.

З’їзд обрав 155 членів Центральної Ради, санкціонувавши її утво­рення як найвищого територіального органу влади в Україні. Із загальної кількості мандатів дві третини надавалися губерніям і міс-там, одна третина - партіям і громадським організаціям. По одно­му мандату отримали українські національні ради Петрограда й Москви. Головою Ради знову було обрано М. Грушевського. Рада обрала Комітет у складі 20 (пізніше 40) осіб, який до утворення уряду був по суті її виконавчим органом.

З’їзд санкціонував майбутнє поповнення Центральної Ради делегатами від робітників, селян, солдатів після їх обрання на відповідних з’їздах. На підставі цього рішення у червні - липні 1917 р. до Ради увійшли: Всеукраїнська Рада військових депутатів (130 осіб), Всеукраїнська Рада селянських депутатів (212 осіб), Виконавчий комітет Все-української Ради робітничих депутатів (близько 100 осіб). Рада поповнилася ще й представниками національних меншин (росіян, поляків, євреїв та ін.), які становили близько 30 % депутатського корпусу. За даними мандатної комісії шостих загальних зборів (сесії), на початок серпня 1917 р. чисельний склад Центральної Ради був такий: а) повинно бути усіх членів - 792; б) скільки обрано - 643; в) скільки присутніх - 447.

Порядок діяльності Ради визначався Наказом Української Центральної Ради від 5 травня 1917 p., згідно з яким робота її мала здійснюватись через Загальні збори й Комітет. Чергові Загальні збори мали скликатися раз на місяць, надзвичайні - в разі необхідності. Комітет, або, як його пізніше називали, Мала Рада, за постановою від 12 липня, визначався як постійно діючий розпорядчий орган, що мав право кваліфікованою більшістю (не менше 2/3 складу) здійсню-вати й законодавчі функції. Рішення Центральна Рада приймала у формі універсалів, постанов, ухвал, резолюцій.

Таким чином, Центральна Рада, що хоча й сформувалась шляхом делегування, а не загальним демократичним вибором, за своїм представницьким складом, функціями, значенням та формами діяльності є прообразом парламенту України. До того ж і сама вона у своїх документах наголошувала на тому, що є “тимчасовим органом і діє до­ти, доки не будуть вибрані вселюдним, рівним, прямим і таємним го­лосуванням Всенародні Українські Збори”.

Згідно із проголошеною Першим Універсалом (10 червня 1917 р.) стратегічною лінією “однині самі будемо творити наше життя”, 15 червня 1917 р. був створений перший український уряд - Генеральний Секретаріат на чолі з В. Винниченком, до якого входили генеральні секретарства, кількість яких у різні періоди коливалась від 8 до 14. Тим самим розпочався процес розмежування законодавчої й виконавчої влади. Відповідно до IV Універсалу (9 січня 1918 р.) уряд отримав нову назву - Рада Народних Міністрів. Компетенція й порядок діяльності Генерального Секретаріату визначалися Статутом вищого управління України, затвердженим Малою Радою 16 липня 1917 р. Однак дію Статуту було припинено Інструкцією Тимчасового уряду від 4 серпня, яка звузила повноваження Генерального Секретаріату до рівня крайового (на п’ять губерній) органу. Свій урядовий статус Генеральний Секретаріат поновив з прийняттям 12 жовтня Декларації, що розширила його повноваження. На засіданнях Генерального Секретаріату розглядалися питання внутрішньої та зовнішньої політики, оподаткування, судоустрою, військового будівництва тощо. Рішення приймалися у формі постанов, декларацій, інструкцій.

Організовуючи місцеву владу і місцеве самоврядування, Центральна Рада виходила з намагання реорганізувати попередню систему, пристосувавши її до потреб національно-державного будівництва. Перший Універсал зберігав існуючу систему органів місцевої влади, приписуючи переобирати їх там, де “влада зосталась в руках людей, ворожих до українства”. Через те, крім губернських і повітових ко­місарів Центральної Ради, волосних, повітових і губернських земельних комітетів, Рад селянських депутатів, на місцях діяло здебільшого старе проросійське або створене більшовиками місцеве управ­ління (Ради робітничих і солдатських депутатів, Червона гвардія). В містах створювалися домові комітети, які мали залучати громадян до постачання продуктів і палива, належного утримання будинків тощо. Від часу поширення в містах злочинності (з кінця 1917 р. і до приходу до влади гетьмана П. Скоропадського у квітні 1918 р.) го­ловним у діяльності домових комітетів стала охорона майна й осо­бистої безпеки мешканців будинків. У Києві рішенням українського коменданта їм дозволялося мати зброю, яку можна було застосовувати у разі відкритого нападу на будинок.

Непослідовність дій Центральної Ради виявилася в тому, що в Четвертому Універсалі вона визнала Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів органами місцевого самоуправління, не визначивши їхнє місце в структурі місцевих органів. Невдалими виявилися спроби врегулювати відносини між цими численними органами в Земельному законі від 18 січня 1918 p., запровадити новий адміністративно-територіальний поділ України відповідно до Закону про поділ України на землі від 6 березня 1918 р. Структурна невизначеність системи самоврядування, відсутність належної правової бази та державного фінансування не дали змоги Центральній Раді організувати діяльність органів влади й управління на місцях.

Важливе значення в діяльності Центральної Ради належало реформуванню судочинства, розпочатому українізацією існуючих судо­вих установ. У червні 1917 р. в Києві відбувся з’їзд юристів, який об­рав крайовий судовий комітет для забезпечення зв’язків між Центральною Радою та місцевими судовими установами. Процес реформування набув інтенсивності після проголошення УНР. У Третьому Універсалі визначалися програмні цілі реформування судової системи: “Суд на Україні повинен бути справедливий, відповідний духові народу. З тою метою приписуємо Генеральному секретарству судо­вих справ зробити всі заходи упорядкувати судівництво й привести його до згоди з правними поняттями народу”.

10 листопада Мала Рада затвердила законопроект, у якому зазначалося, що “суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки”. 23 грудня на засіданні Малої Ради обговорено і затверджено закон “Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і Апеляційного судів”. Генеральний суд мав складатися з цивільного, карного і адміністративного департаментів.

Передбачалося створення Київського, Одеського та Харківсько­го апеляційних судів, але в Одесі й Харкові ці суди так і не були ство­рені. Конкретними кроками на шляху реформування суду стали рішення Центральної Ради про ліквідацію селянських волосних і верхніх сільських судів, дозвіл одноособового розгляду справ мировими суддями (березень 1918 p.). Компетенція мирових суддів була досить широкою. При розгляді цивільних і кримінальних справ судові рі­шення приймались на основі старого законодавства.

Ускладнення воєнно-політичної ситуації спричинило виникнення “надзвичайного” правосуддя. Починаючи з лютого 1918 р. рішеннями головних губернських воєнних комендантів для розгляду справ військових і цивільних осіб про убивства, пограбування, підпали, зґвалтування та розбій створювалися революційні військові суди. Аби впорядкувати діяльність цих судів, у квітні була затверджена “Інструкція Військовому революційному суду”. Передбачався колегіальний розгляд справ (у складі професійного судді, двох представ­ників від громадськості й чотирьох за призначенням воєнного ко­менданта), участь захисника, приватного обвинувача й приватного позивача. Для проведення дізнання у справі воєнними комендантами призначалися слідчі. Надзвичайні судові повноваження надавалися також комісарам Центральної Ради на місцях.

У ситуації, коли різко зросла злочинність, почали траплятися випадки самосуду. У селах самосуд чинив сільський схід або комітет, у місті - переважно натовп. Як правило, самосуди застосовували смертну кару (розстріл, повішення, відрубування голови, спалення живим).

Відповідно до Закону “Про упорядження прокураторського на-гляду на Україні” від 23 грудня 1917 р. діяла прокураторія Генераль­ного суду. Вона перебувала в подвійному підпорядкуванні, підлягаючи ще й Секретарству судових справ, яке визначало регламент її роботи, призначало її керівника - Старшого прокурора.

У законодавчій діяльності Центральної Ради простежується два періоди. Перший (дожовтневий) мав політико-декларативний характер і полягав у розробці підвалин української державності. Законо­давча діяльність полягала в розробці універсалів, роботі над проектом Української Конституції (“Статутом автономної України”) та підготовці проектів законів, необхідних для створення в Україні “ав­тономного устрою”. Як відомо, вперше Закон-декларацію під назвою “Універсал до українського народу на Україні й поза Україною сущого” Центральна Рада прийняла 10 червня 1917 р. В ньому зазначалося, що “Тимчасове Російське Правительство одкинуло всі наші домагання (щодо надання автономії Україні), одіпхнуло простягне-ну руку українського народу”, тож “нас приневолено, щоб ми самі творили нашу долю”. Універсал проголошував відродження авто­номного устрою України в складі Росії й декларував верховенство влади Центральної Ради в Україні. Делегація Тимчасового уряду на чолі з міністром оборони О. Керенським, що прибула до Києва у липні, була змушена визнати Центральну Раду й Генеральний Секретаріат своїми крайовими органами в Україні. Внаслідок своєрідного компромісу Другий Універсал Центральної Ради від 3 липня проголошував: “Ми рішуче відкидаємо проби самочинного здійснювання автономії України до всеросійських Установчих зборів”. В Ук-раїні настала криза влади, яка посилювалася широкомасштабною агітацією більшовиків, розвалом фронту, зростанням злочинності.

Після жовтневих подій у Петрограді розпочався другий етап законодавчої діяльності, змістом якого стало формування власної правової системи. Визнавши антидемократичною й небезпечною для України більшовицьку владу в Петрограді, Центральна Рада Третім Універсалом від 7 листопада проголосила Українську Народну Рес-публіку, однак знову ж таки як автономну частину Російської Феде­рації. За своїм значенням Третій Універсал - перший у XX ст. український державно-правовий документ конституційної спрямованості, який розпочав процес формування власної правової системи. Важливе значення мають його положення про розширення й закріплення місцевого самоврядування, утвердження демократичних прав і свобод, недоторканності особи й житла, конфіскацію поміщицько­го, удільного, церковного, монастирського землеволодіння й пере­дачу земель трудовому народу без викупу, права й можливостей вживання місцевих мов у зносинах з усіма установами тощо.

Більшовицький переворот підштовхнув Центральну Раду до створення власної держави, але фатальною її помилкою була підтримка ідеї федерації з більшовицькою Росією. Наступ військ Антонова-Овсієнка остаточно розвіяв ілюзії щодо перетворення Росії на демократичну федеративну республіку. Нагальною була й необхідність провадити самостійні переговори з Німеччиною та її союзниками, що розпочалися в Брест-Литовському. У Четвертому Універсалі Центральної Ради говорилося: “Віднині Українська Народна Республіка стає самостійною, від нікого незалежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу”. Центральна Рада, визнаючи джерелом влади народ України, прагнула встановлення “бажаного миру, щоб повести свій край до ладу, творчої праці”. Отже, державність України виникла як реакція на розпад центральної влади Російської імперії і була зумовлена не тільки внутрішніми, а й зовнішніми обставинами.

Одним із перших кроків у розбудові української правової системи був Закон від 25 листопада “Про порядок видання законів”. Згід­но з його положеннями “виключне й неподільне право видавати закони для Української Народної Республіки” до сформування Російської Федерації надавалося Центральній Раді, а “право видавати розпорядження в обсязі урядування на основі законів” - Генераль­ним секретарям УНР. Водночас не припинялась чинність російсько­го законодавства, що діяло до 27 жовтня і не було скасоване українською владою.

Формування власної законодавчої бази в галузі державного будівництва розпочалося з прийняття 11 листопада 1917 р. Закону “Про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки”. Закон встановлював пропорційну систему виборів, докладно регулював організацію їх проведення. Брати участь у виборах мали право громадяни з двадцятирічного віку. Виборчих прав позбавля­лися засуджені, дезертири, визнані судом банкрути, а також члени царської родини. Установлювалась відповідальність за порушення організації проведення виборів. Постановою Малої Ради вибори були призначені на 27-29 грудня, але через воєнні дії вони проводилися переважно в січні - лютому 1918 р. лише в Київському, Волинському, Подільському, Херсонському, Полтавському, Катерино­славському й Чернігівському округах. За рішенням Малої Ради Установчі збори мали відкритися 12 травня 1918 р.

Прийнятими в березні 1918 р. законами встановлювалась державна українська мова, Державний герб УНР - “Володимирів тризуб”.

Спробою врегулювання міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин був Закон “Про національно-персональну автономію” від 9 січня 1918 р. Але деякі його положення, зокрема про “іменні списки” - кадастри представників нацменшин, які по­винні були публікуватись для загального відома, викликали чимало непорозумінь і неприйняття з боку неукраїнців.

Суперечливим виявився й Закон “Про громадянство Української Народної Республіки” від 2 березня 1918 р., за яким громадянами УНР вважалися ті, “хто родився на території України і зв’язаний з нею постійним перебуванням та на цій підставі бере собі свідоцтво приналежності своєї до громадян Української Народної Республі­ки”. Тобто не визнавалися громадянами УНР люди, які постійно проживали в Україні, але народилися за її межами.

Законодавча діяльність відповідала прагненню Центральної Ради здійснити соціалістичні перетворення в основних сферах життя суспільства. Як відомо, Третій Універсал скасував право приватної власності на землю, встановивши, що земля “єсть власність усього трудового народу”. Приписувалося встановити ”державну контро­лю над продукцією на Україні”, наголошувалось на необхідності “доброго упорядкування виробництва, рівномірного розділення продуктів споживання й кращої організації праці”. У січні 1918 р. було прийнято Закон “Про 8-годинний робочий день”, який може вважатися першою спробою створення власного трудового законодав­ства. Він не тільки визначав тривалість робочого часу - 48 годин на тиждень, а й регламентував особливості найму й праці жінок і непов­нолітніх, нічні й понаднормові роботи, працю на шкідливому вироб­ництві, встановлював святкові дні тощо.

В умовах кризи грошового обігу відбулися й зрушення у сфері фінансового права. Найважливішим у цій галузі був Закон від 6 січня 1918 р. “Про випуск державних кредитових білетів УНР”, яким встановлювалося, що “кредитові білети УНР випускаються Державним банком УНР в розмірі строго обмеженому дійсними потребами гро­шового обігу під забезпечення тимчасово, до утворення золотого фонду, майном Республіки: нетрями, лісами, залізницями й прибутками від монополій”. Розмір випуску кредитових білетів не повинен був у жодному разі перевищувати половини річної суми прибутків від монополій. Кредитові білети УНР випускалися в карбованцях, причому один карбованець повинен був містити 17,424 частки чистого золота і ділитися на 200 шагів. Встановлювалось, що “українські кредитові білети ходять нарівні з золотою монетою”. У квітні прийнято закони про випуск зобов’язань державної скарбниці УНР на забезпечення грошових знаків у сумі 500 млн карбованців і про випуск розмінних марок державної скарбниці. Закону про державний бюджет прийнято не було. Деякі акти окремо регулювали надходження прибутків і розписи видатків держави. Так, згідно із зако­ном від 9 грудня, усі державні податки й прибутки, які на підставі законів збиралися на території УНР, визнавалися прибутками держав­ного скарбу. Законом “Про тимчасові розписи видатків на 1918 р.” від 11 квітня 1918 р. відповідні міністерства були уповноважені робити тимчасові розписи державних видатків на кожні чотири місяці із затвердженням їх через Міністерство фінансів Центральною Радою.

Деякі законодавчі акти стосувалися кримінального права. Як відомо, Третім Універсалом була скасована смертна кара. Законом про амністію від 19 листопада 1917 р. звільнялися всі засуджені за політичні злочини. Учасники ж воєнних дій і повстань проти УНР за Законом від 5 березня позбавлялись прав на українське громадянство і каралися висиланням за межі України. У разі несанкціонованого повернення вони карались ув’язненням до п’яти років.

Важливим напрямом законодавчої діяльності Центральної Ради була робота над проектом Української Конституції, яка розпочалася після прийняття Першого Універсалу. Передбачалося обрання за принципом “національно-пропорційного представництва” Комісії з підготовки Статуту автономної України. Жовтневі події у Петрограді, проголошення УНР прискорили конституційний процес. Згідно з Четвертим Універсалом Конституцію “незалежної Української Народної Республіки” мали ухвалити Установчі збори, але подальше ускладнення воєнно-політичної ситуації призвело до того, що об’єднані російсько-українські радянські війська 26 січня зайняли Київ. Центральна Рада евакуювалась до Житомира. 27 січня 1918 р. у Брест-Литовському делегація Центральної Ради від імені УНР підписала з Німеччиною, Австро-Угорщиною, Болгарією й Туреччиною мирну угоду. Щоб утримати владу, Центральна Рада звернулась до німецького уряду з проханням про військову допомогу. У лютому - березні 1918 р. 33 німецькі й австро-угорські дивізії разом з полками Центральної Ради під командуванням Болбочана, Петлюри, Присовського, Сушка розгорнули наступ проти більшовицьких сил. Відповідно до угоди між УНР та Німеччиною й Австро-Угорщиною Центральна Рада зобов’язалась поставити їм 60 млн пудів хліба, 400 млн яєць, 2,75 млн пудів м’яса, 37,5 млн пудів залізної руди.

Протягом двох місяців владу Рад робітничих і солдатських депутатів було повалено, а територію України поділено на сфери впливу між Німеччиною й Австро-Угорщиною. Однак це не врятувало Центральну Раду. Поширювалася боротьба українського народу проти окупантів, які вдавалися до репресій і розстрілів. Анархія, яка існувала в країні, поставила в опозицію до Центральної Ради не тільки заможні верстви, а й переважну більшість населення. Німецьке ко­мандування було зацікавлене у проведенні політики твердої руки. Про це свідчить зустріч 24 квітня начальника штабу німецьких військ генерала Тренера з П. Скоропадським, на якій з’ясовано умови щодо підтримки німцями майбутнього гетьмана.

Отже, Конституція УНР була ухвалена Малою Радою в останній день існування УНР, 29 квітня 1918 р. Конкретно-історичні обставини зумовили її спрямованість як документа перехідного періоду, але, безперечно, це була демократична за своїм змістом конституція. Структурно вона містила 83 статті, об’єднані у 8 розділів (Загальні постанови, Права громадян України, Органи власті УНР, Всенародні збори УНР, Про Раду Народних Міністрів УНР, Суд УНР, Національні союзи, Про часове припинення громадських свобід). Україна проголошувалась “державою суверенною, самостійною і ні від кого не залежною” (ст. 1). Зазначалося, що суверенне право належить на-родові України, тобто громадянам УНР всім разом.

Устрій держави будувався на принципі неподільності території та праві на широке самоврядування земель, волостей і громадян. Про­голошувалась рівність громадян “в своїх громадянських і політич­них правах” незалежно від народження, віри, освіти, національності, майна, податкування (ст. 12). Установлювалися демократичні свобо­ди “слова, друку, сумління, організації, страйку” (ст. 17), недоторканність “домашнього огнища” (ст. 15), “листова тайна” (ст. 16), “сво­бода перемін місця пробування” (ст. 18). На території України скасо­вувалися: смертна кара; тілесні та інші види покарання, які принижують людську гідність; конфіскація майна як покарання. На основі принципу розподілу влад Конституція визначала порядок створення й повноваження органів влади УНР. Верховним органом УНР про­голошувалися Всенародні Збори, які безпосередньо здійснювали вищу законодавчу владу й формували вищі органи виконавчої (Раду Народних Міністрів) і судової (Генеральний суд) влади. “Єдина безпосередня місцева власть” (ст. 26) надавалась виборним Радам і Управам громад, волостей і земель. Конституція не передбачала посади президента УНР. За цією Конституцією УНР мала стати демократичною парламентською державою. Обрання М. Грушевського Президентом УНР, яке, за свідченням Д. Дорошенка, відбулося на тому ж засіданні Малої Ради 29 квітня 1918 p., де приймалась Конституція, вірогідно, було останньою спробою Центральної Ради утримати владу в умовах санкціонованого німецьким окупаційним ко­мандуванням державного перевороту.

 

< Попередня   Наступна >