305

---

Дерев’янко С.М.

ОБМЕЖЕННЯ ПРАВА ГРОМАДЯН НА УЧАСТЬ У ВИБОРАХ І РЕФЕРЕНДУМАХ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ НОРМ КОНСТИТУЦІЙ СВІТУ

Осуществлен сравнительно-правовой анализ установленных известными конститу­ционными актами мира правовых норм, ограничивающих реализации права граждан на участие в выборах и референдумах. Предлагается их классификация, систематизируют­ся основные виды, высказаны соображения о нецелесообразности расширения в обнов­ленной Конституции Украины.

The article deals with the comparative-law analysis of the legislative norms established by world-known constitutional acts limiting realization of citizens' rights on taking part in the elections and referenda. Their classification is suggested, the basic kinds are systematized, reasons of inexpediency of expansion in the updated Constitution of Ukraine are stated.

«Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосе­редньо або через вільно обраних представників» - стверджує Загальна декларація прав людини (пункт 1 статті 21)1. Одними із найбільш апробованих світовою спільнотою, дійових форм вираження волі народу є конституційні інститути ви­борів і референдумів. Права участі у виборах до представницьких органів влади різних рівнів, у загальнонаціональних/ загальнодержавних, в окремих державах й у місцевих/ регіональних референдумах, є одними із засадничих політичних прав громадян. Права ці закріплені нормами конституцій та актів конституційного зна­чення України та переважного числа держав світу. Проте суспільне очікування оновленого Основного Закону, можливим форматом прийняття якого може стати всенародне голосування на всеукраїнському референдумі, «чергова реальна за­гроза» проведення дострокових виборів Президента України та Верховної Ради України, істотна недосконалість національного законодавства із п

итань виборів і референдумів спонукають до пошуку прийнятної зарубіжної практики, придат­них для утвердження в українських реаліях міжнародних стандартів у цій сфері. Досвід світового конституціоналізму щодо обмеження права громадян на участь у виборах і референдумах є неоднозначним, як і періодично ініційовані спроби перегляду традиційного підходу до проблеми. За цих умов порівняльно-правовий аналіз відповідних норм конституційних актів світу видається актуальним.

У конституційних актах та науковій літературі для означення досліджуваних прав громадян вживаються терміни «виборче право», «референдне право», «пра­во голосу», «право обирати і бути обраним», «право брати участь у референду­мах» тощо. Розрізняють активне і пасивне виборче право, щодо здійснення яких існують обмеження, що певною мірою відрізняються - норми щодо вікового, ча­сом майнового й освітнього, мовного чи расового цензу, статі, мінімального терміну набуття громадянства та інші здебільшого є більш «жорсткими» для па­сивного виборчого права. Натомість аналіз норм конституційних актів дає підста­ви стверджувати, що лише частина з них прямо встановлює вимоги щодо ре­алізації громадянами права брати участь у референдумах, при цьому вони не різняться для ініціаторів та інших учасників референдуму, поширюючи на них за­гальні норми виборчого права.

Конституційні акти встановлюють обмеження як прямо, так і опосередковано. У даному випадку типовими є норми чинної Конституції України. Прямий обме­жувальний характер мають норми статті 70, якими встановлено вичерпний пе­релік обмежень: «право голосу на виборах і референдумах мають громадяни Ук­раїни, які досягни на день їх проведення вісімнадцяти років» (частина перша), «не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними» (частина дру­га)2.

Детальний порівняльно-правовий аналіз генези й сучасного стану закріплен­ня конституційними актами України і зарубіжних держав норм щодо визначення вікового цензу для реалізації активного виборчого права учасників виборів та ре­ферендумів нами опубліковано3. Тому наразі обмежимось зауваженнями про те, що норми ці відрізняються значною строкатістю. Конституційні акти багатьох держав світу прямо пов'язують виборче право із набуттям громадянства, встанов­люючи для цього відповідний віковий ценз. У розвитку українського консти­туціоналізму вперше такий ценз введено ще у часи національної революції 1917-1921 pp. Загалом вісімнадцятилітній віковий ценз учасників виборів і рефе­рендумів склався в Україні традиційно, закріплений конституційно, знайшов відображення у законодавчих та інших нормативно-правових актах і, вважаємо, відповідає сучасному стану політизації суспільства, усталеним у ньому пра­вовідносинам. З огляду на них вважаємо, що при створенні нової редакції Консти­туції України, ініційований окремими політичними силами перегляд чинної ниж­ньої межі вікового цензу - 18 років - недоцільний. Намагання ж внести до онов­леного Основного Закону обмежувальної верхньої межі для учасників виборів та референдумів стали б моральною образою, грубим обмеженням прав людей по­хилого віку, що суперечить сучасному рівню політизації суспільства і не буде прийняте ним.

Вісімнадцятирічний віковий ценз закріплюють і більшість відомих консти­туцій світу. Водночас чимало з них встановлюють й інші норми - здебільшого 16, 17, 20, 21 рік чи вживають визначення «доросла людина/ громадянин», що зумов­лено історичними традиціями, практичним досвідом проведення виборів і рефе­рендумів. Окремі конституції містять норми, якими встановлюється різний віко­вий ценз для окремих категорій громадян залежно від статі, соціального статусу, рівня освіченості тощо.

Що ж до судових рішень, то конституції встановлюють різні види санкцій: від обмеження до позбавлення громадян права брати участь у виборах та референду­мах на певний строк чи без визначення такого, а то і взагалі позбавлення політич­них чи громадських прав. При цьому коло осіб та підстави такого позбавлення/об­меження відзначаються строкатістю залежно від національних правових тра­дицій.

Не мають права голосу громадяни, недієздатність яких встановлена рішен­ням суду, за конституціями Азербайджанської (частина друга статті 56), Естонсь­кої (стаття 57), Італійської (частина четверта статті 48) Литовської (частина дру­га статті 34) та Португальської (частина перша статті 49) республік; Грузії (части­на друга статті 28), Ісламської Республіки Пакистан (пункт d частини другої статті 51), Корейської Народно-Демократичної Республіки (частина друга статті 66), Королівства Данія (частина перша статті 29), Народної Республіки Бангладеш (пункт с частини другої статті 122); Республік Албанія (частина друга статті 45), Білорусь (частина друга статті 64), Болгарія (частина перша статті 42), Вірменія (частина третя статті ЗО), Гвінея-Бісау (частина перша статті 47), Кабо-Верде (ча­стина третя статті 54), Казахстан (частина третя статті 33), Куба (пункт а частини першої статті 132), Мальта (пункт а частини першої статті 58), Польща (частина друга статті 62), Сурінам (пункт 2 частини першої статті 6), Таджикистан (части­на четверта статті 27), Угорщина (частина друга статті 70), Узбекистан (частина третя статті 117); Російської Федерації (частина третя статті 32), Туркменистану (частина друга статті 87), Федеративної Республіки Бразилія (частина II статті 15), Ямайки (пункт с частини другої статті 37). За Конституцією Республіки Польща «право на участь у референдумі, а також право обирати не мають особи, які судовою постановою, що вступила в силу, визнані недієздатними або позбав­леними публічних чи виборчих прав» (частина друга статті 62).

Ця недієздатність здебільшого пов'язана з визнанням осіб психічно хворими. Прямо «розумово немічних» (вживається різноманітна, іноді, з точки зору нашої ментальності, образлива термінологія) позбавляють виборчих прав конституції Королівств Таїланд (частина перша статті ПО) і Тога (стаття 64), Лаоської Народ-но-Демократичної Республіки (стаття 23), Республік Гайяна (частина третя статті 159), Кірибаті (пункт b частини другої статті 64), Маршалові острови (пункт а частини другої статті 3), Румунії (частина друга статті 34). За Консти­туцією Республіки Угорщина не мають права голосу й особи, які «перебувають на примусовому психіатричному лікуванні, встановленому кримінальним судочин­ством» (частина друга статті 70).

До категорії недієздатних відносять повнолітніх громадян, які знаходяться під опікою. Вони позбавлені права голосу за конституціями Великого Герцогства Люксембург (пункт 3 частини першої статті 53), Королівства Швеція (частина друга статті 16), Республіки Угорщина (частина друга статті 70), Румунії (части­на друга статті 34). За Конституцією Швейцарської Конфедерації «політичні пра­ва в питаннях федерального рівня мають всі громадяни Швейцарії, яким випов­нилося 18 років та які не знаходяться під опікою з причини психічної хвороби або слабкості» (частина перша статті 136).

Вирок суду про позбавлення права голосу може стосуватися й інших категорій осіб. При цьому роль суду є визначальною. Типовою є норма, яка міститься у Кон­ституції Австрійської Республіки, за якою «позбавлення права обирати і бути об­раним можливе лише на основі судового вироку» (частина п'ята статті 26). Найбільш поширеним є позбавлення права голосу громадян, які позбавлені волі за вироком суду за кримінальні злочини. Насамперед це стосується тих, хто засу­джений до смертної кари у країнах, де вона існує, - за Конституцією Королівств Лесото (пункт b частини третьої статті 57), Свазіленд (пункт b статті 89), Неза­лежної Держави Папуа-Нова Гвінея (пункт а частини першої статті 50), Республік Маврикій (пункт а частини першої статті 63), Малаві (пункт b частини третьої статті 77), Мальта (пункт b частини першої статті 58), Соломонових островів (пункт а частини третьої статті 55), Федерації Малайзії (пункт b частини третьої статті 119), Фіджі (пункт а частини восьмої статті 55), Ямайки (пункт а частини другої статті 37). Не мають права обирати і бути обраними громадяни, «засуджені до тілесного покарання» за конституцією Республіки Нікарагуа (пункт З статті 34), «позбавлені права голосу за дрібні правопорушення» за Конституцією Великого Герцогства Люксембург (пункт 2 частини першої статті 53).

На відміну від українських правових традицій, досить поширеною є заборона обирати і бути обраними громадянам, які відбувають покарання в місцях позбав­лення волі. Вона виписана у конституціях Азербайджанської Республіки (частина третя статті 56), Грузії (частина друга статті 28), Незалежної Держави Папуа-Но-ва Гвінея (пункт b частини першої статті 50), Естонської Республіки (стаття 58), Республік Болгарія (частина перша статті 42), Ботсвана (частина п'ята статті 67), Вірменія (частина третя статті 30), Казахстан (частина третя статті 33), Кенія (пункт с частини другої статті 43), Кірибаті (пункт а частини другої статті 64), Маврикій (пункт а частини першої статті 63), Мальта (пункт b частини першої статті 58), Маршалові острови (пункт b частини другої статті 3), Палау (стаття 7), Таджикистан (частина четверта статті 27), Угорщина (частина друга статті 70), Узбекистан (частина третя статті 117), Фіджі (пункт b частини восьмої статті 55), Російської Федерації (частина третя статті 32), Тувалу (пункт а частини третьої статті 90), Туркменистану (частина друга статті 87), Федерації Малайзія (пункт а частини третьої статті 119), Ямайки (пункт а частини другої статті 37), довічно ув'язнених - у Конституції Королівства Свазіленд (пункт b статті 89).

За Конституцією Республіки Білорусь у виборах не беруть участь й «особи, щодо яких у порядку, встановленому кримінально-процесуальним законодавст­вом, обрано запобіжні заходи - тримання під вартою» (частина друга статті 64). Натомість Конституція Турецької Республіки передбачає, що «Вища виборча ра­да встановлює міри, які гарантують безпеку підрахунку голосів при здійсненні виборчого права особами, які утримуються в місцях позбавлення волі; таке голо­сування здійснюється під керівництвом і при нагляді уповноваженого судді» (ча­стина четверта статті 67). «Засуджені, які відбувають покарання у формі позбав­лення волі, мають право тільки вибирати», - передбачає Конституція Республіки Албанія (частина третя статті 45).

Загалом підстави позбавлення права голосу у тих державах, де застосовується така міра покарання, встановлюються відповідними законами, конституції ж здебільшого містять посилання на них. При цьому встановлені ними норми є ви­черпними, а конституції забороняють розширювати їх перелік.

Не мають права голосу громадяни, які позбавлені політичних прав «за зако­ном» - за конституціями Китайської Народної Республіки (стаття 34), Князівства Монако (частина друга статті 53), Республіки Мозамбік (частина друга статті 73); «тимчасово чи постійно» - Федеративної Республіки Бразилії (частина третя статті 132), Республіки Ангола (частина третя статті 28).

Виборче право може бути і призупинено, що передбачають конституції Князівства Ліхтенштейн (частина перша статті ПО1), Федеративної Республіки Бразилії (стаття 135), Румунії (частина друга статті 34).

Підставою є і порушення громадянином виборчого законодавства. Такі норми встановлені конституціями Королівства Свазіленд (пункт с частини першої статті 89), Незалежної Держави Папуа-Нова Гвінея (пункт b частини першої статті 50), Норвезького Королівства (пункт d параграфа 53), Республік Ботсвана (пункт 5 статті 67), Гайяна (пункт 4 статті 159), Зімбабве (пункт d частини третьої статті 59), Кенія (пункт 2 статті 43), Кірибаті (пункт с частини другої статті 64), Мав­рикій (пункт с статті 43), Малаві (пункт с частини третьої статті 77), Мальта (пункт с частини першої статті 58), Нікарагуа (пункт 7 статті 34), Фіджі (пункт d частини восьмої статті 55), Соломонових островів (пункт с частини третьої статті 55), Тувалу (пункт b частини другої статті 90), Федерації Малайзія (пункт 1 статті 119), Ямайки (пункт b частини другої статті 37). За Конституцією Рес­публіки Сальвадор втрачають право голосу ті громадяни, «які купили чи продали свої голоси на виборах» (пункт 3 статті 75).

Конституція Республіки Зімбабве містить заборону на п'ять років на голосу­вання тим, хто був «усунутий із Парламенту» (пункт є частини другої статті 39), конституції Королівства Лесото (частина шоста статті 57), Республіки Маврикій (пункт а частини першої статті 44) - заборону організаторам виборів брати участь у голосуванні у своїх виборчих округах.

Підставою може бути і недотримання певних встановлених суспільством мо­ральних норм. Так, за Конституцією Італійської Республіки виборче право може бути обмежене «у випадках негідної поведінки, вказаних законом» (частина чет­верта статті 48). Такі ж норми є у конституціях Республік Намібія (частина третя статті 17) та Сальвадор (частина перша статті 75). Конституція Республіки Ніка­рагуа називає ще й «при бродяжництві чи звичному п'янстві», «при вияві невдяч­ності до батьків чи несправедливому залишенні батьками своїх малолітніх дітей, законних чи позашлюбних, але визнаних» (стаття 34).

Позбавляються права голосу також громадяни, які «втратили управління над їх власністю», за Конституцією Республіки Сурінам (пункт 2 частини першої статті 6), оголошені «неспроможними боржниками» - Нікарагуа (стаття 34) чи «банкротами» - Кенія (пункт b частини другої статті 43). Конституція Ко­ролівства Данія передбачає, що закон встановлює, у яких випадках «соціальна до­помога по бідності може служити законною підставою для позбавлення виборчих прав» (частина перша статті 29).

Конституційні акти встановлюють обмеження права голосу для певної кате­горії громадян, залежно від роду їх діяльності. Ці обмеження мають форму або прямої заборони, або обмеження бути обраними, чи навпаки, не мають права оби­рати, але можуть бути обраними. Найбільш поширеними є обмеження реалізації активного і пасивного виборчого права для: військових та військовозобов'язаних службовців, які знаходяться на дійсній чи постійній військовій службі - за кон­ституціями Азербайджанської (частина третя статті 56), Домініканської (пункт 2 статті 88) і Португальської (стаття 270) Республік; Республік Ангола (частина тре­тя статті 28), Гондурас (частина друга статті 25), Перу (стаття 34); Федеративної Республіки Бразилія (параграф 2 статті 14). При цьому за конституцією Турецької Республіки не мають права голосувати лише «рядові і капрали, які служать у Збройних Силах, слухачі у вищих військових школах» (частина четверта статті 67); державних службовців - Азербайджанської Республіки (частина третя статті 56), Республіки Еквадор (частина друга статті 52), Тувалу (пункт а частини дру­гої статті 90); суддів - Азербайджанської Республіки (частина третя статті 56), Ре­спубліки Ангола (частина третя статті 28); службовців поліції - Домініканської Республіки (пункт 2 статті 88), Республік Ангола (частина третя статті 28), Гон­дурас (частина друга статті 25), Перу (стаття 34); співробітників служб і сил без­пеки - Португальської Республіки (стаття 270).

Конституція Азербайджанської Республіки не надає права голосу релігійним діячам (частина третя статті 56), Королівства Таїланд - позбавляє у день виборів громадянських прав «священиків-буддистів, монахів чи духовенство» (стаття 10). Не мають права обирати і бути обраними «члени релігійних орденів» за Консти­туцією Союзу М'янма (пункт а частини першої статті 178). За Конституцією Мальдівської Республіки «людина може бути кваліфікована, щоб бути виборцем у виборах і народних референдумах», якщо вона - «а) є мусульманином» (стат­тя 134).

Підставою позбавлення права голосу може бути і «заборона окремих видів діяльності», як це передбачає Конституція Республіки Мальта (пункт а частини першої статті 58). Більш радикальною є норма Конституції Республіки Маке­донія, за якою «особи, яких вироком суду позбавлено права працювати за своєю спеціальністю, не мають права на участь у голосуванні» (частина третя статті 22). За Конституцією Республіки Угорщина не мають права голосу, зокрема, особи, «яким остаточним судовим рішенням заборонено займатися громадською діяльністю» (частина друга статті 70).

Цікавою з огляду на новітні українські реалії є норма чинної Конституції Фе­деративної Республіки Бразилія, за якою «до списків виборців не можуть бути внесені, зокрема, «ті, хто не може висловлюватися державною мовою» (пункт II статті 132).

Важливим є і той факт, що поряд із обмеженнями, окремі конституції встанов­люють обов'язковість голосування. Так, за Конституцією Республіки Греція «здійснення виборчих прав є обов'язковим. Винятки і кримінальні санкції у кож­ному випадку визначаються законом» (частина п'ята статті 51). Конституція Рес­публіки Гондурас вимагає: «Участь у голосуванні є суспільним обов'язком, відмова від якого не може мати місця» (стаття 27). Аналогічну норму містять і Конституції Домініканської (пункт d статті 9) і Турецької (стаття 16) Республік.

Серед інших поодиноких конституційних обмежень права голосу назвемо норму Конституції Республіки Гватемала, громадянами якої є тільки ті «жінки-гватемальці старші вісімнадцяти років, які вміють читати і писати» (пункт 2 статті 16), а також Конституції Федеративної Республіки Бразилії, яка забороняє включати до списку виборців неграмотних (пункт І статті 132).

Конституції назагал не надають права голосу іноземцям, хоча є і винятки. Так, «законом може встановлюватись право на участь у виборах органів місцевого са­моврядування і місцевих референдумах осіб, які не мають громадянства Рес­публіки Вірменія» (частина друга статті 30 її Конституції). Право голосу на місце­вих виборах іноземцям надає і Конституція Республіки Болівія (стаття 220).

Таким чином, встановлені конституційними актами України та зарубіжних держав обмеження щодо реалізації громадянами права брати участь у виборах і референдумах є неоднозначними. їх вивчення є досить пізнавальним, проте вне­сення змін до оновленої Конституції України щодо розширення цих обмежень за умов політизованого суспільства, досягнутих демократичних завоювань, вва­жаємо, було б недоцільним.

 

1.  Загальна декларація прав людини: Прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. (Док. OOH/PES/217 А) // http://zakon.rada. gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_015.

2. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 141; остання редакція від 25.06. 2008 р. // http:// zakonl .rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg= 254%EA/96-E2%F0.

3. Дерев 'ям­ко С. Віковий ценз учасників виборів і референдумів за конституціями світу: порівняльно-правовий аналіз // Вибори та демократія. - 2008. - № 1 (15). - С. 17-24.

 

 

< Попередня   Наступна >