274

---

Бондарчук О.В.

ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ІНСТИТУТУ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ НЕДОТОРКАННОСТІ В УКРАЇНІ ТА РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ

Рассматривается институт неприкосновенности, который действует на право­вой конституционной основе, предполагает стабильность общества, прогресс соци­альных отношений, вовлеченность граждан в процесс управления государством, спо­собность обеспечить подчинение государству, обществу, а политики - праву и нравст­венности. Совершенствование института парламентской неприкосновенности слу­жит достижению цивилизованного состояния общества.

A parliamentary immunity doctrine, based on Constitutional Law, supposes social peace and progress of social relations, citizenship s involvement in State governing, ability to pro­vide subordination to State, Society, Politics, Law and Morality. Improving of a parliamentary immunity doctrine brings to society civilizing process.

Більшість українських та російських фахівців у галузі конституційного права, кримінального права і процесу, котрі досліджують зазначену проблему, доходять висновку, що у чинному російському та українському законодавстві дається до­сить широке визначення парламентської недоторканності. До такого ж висновку дійшли й учасники Круглого столу, проведеного 27 квітня 1999 р. Комітетом з безпеки Державної Думи і Комісією Державної Думи з перевірки фактів участі посадових осіб і органів державної влади суб'єктів Російської Федерації у ко-рупційній діяльності на тему: «Інститут «недоторканності» окремих категорій державних службовців у російському законодавстві». Цієї думки дотримується і чимало державних і політичних діячів, письменників та практичних працівників правоохоронних органів1.

Практично тоді ж в Україні Фонд сприяння правовим і політичним реформам організував і провів Круглий стіл «Депута

тська недоторканність - порівняльно-правовий аналіз українського і європейського досвіду в сучасному контексті». Гострота даної проблеми привернула значну увагу науковців, практичних працівників. У його роботі взяли участь народні депутати України, представники Адміністрації Президента України, Центральної виборчої комісії, Міністерства юстиції України, громадських та наукових організацій.

В ході обговорення цих вкрай важливих та гострих проблем науковці були од­ностайними у ставленні до інституту депутатського імунітету: він має, безпереч­но, існувати. Зокрема, у виступах В. Погорілка, В. Гончаренка, Іоахами Кіннота було зазначено, що некоректною є сама постановка питання про скасування депу­татської недоторканності. Проблема пов'язана саме з обсягом недоторканності народних депутатів. Учасники зібрання запропонували внести зміни до чинного законодавства, вказуючи на необхідність приведення його у відповідність з Кон­ституцією України та європейськими нормами в частині обсягу і терміну дії де­путатської недоторканності. Визнано за необхідне збереження депутатського імунітету у випадку розпуску парламенту до обрання його нового складу, обме­ження депутатського імунітету в разі висловлювань та інших діянь депутата, спрямованих проти суверенітету і територіальної цілісності держави2.

Привернула також увагу науковців і проблема регулювання депутатської не­доторканності у напрямі обмеження її щодо тяжких злочинів та випадків затри­мання народних депутатів під час вчинення ними злочину, а також поширення імунітету на стадії порушення кримінальної справи тощо. Поряд із цим Круглий стіл запропонував і низку цікавих пропозицій та ідей, зокрема щодо можливості прийняття за ініціативою України загальноєвропейської хартії з питань депу­татського імунітету та індемнітету; звернути увагу представників засобів масової інформації, окремих державних інститутів на неприпустимість подальшого впли­ву на громадську думку про необхідність ліквідації депутатської недоторканності, оскільки остання означає не що інше, як ліквідацію демократичних форм ор­ганізації публічної влади в Українській державі, а також запропоновано держав­ному телебаченню запровадити політико-публіцистичну програму з метою про­фесійного обговорення і висвітлення проблем, пов'язаних з депутатською недо­торканністю3.

У вирішенні цих непростих та невідкладних проблем в Україні та в Російській Федерації необхідно шукати «золоту середину». Недоторканність необхідна для забезпечення свободи діяльності депутатів, котрі не повинні оглядатися на те, що в силу їх політичних переконань проти них може бути розгорнуте кримінальне або адміністративне переслідування. Повністю ліквідувати інститут недоторкан­ності, на думку автора, не можна. У разі його ліквідації різко ослабиться законодавча влада, оскільки саме від того, як працюють депутати, значною мірою і за­лежить результативність діяльності представницьких органів влади. Проте не слід доводити справу до абсурду, коли недоторканність стосується будь-якого ви­ду правопорушень, у тому числі кримінальних злочинів. Адже недоторканність -це не привілеї, що піднімають депутатів над іншими громадянами, і не пільги, що поліпшують умови їх життя, а передумови їхньої успішної, безперервної діяль­ності, підвищення рівня незалежності, що відповідатиме політико-правовій при­роді представницьких органів державної влади. «Всією своєю діяльністю депутат повинен виправдовувати довіру виборців, завжди бути на рівні вимог, що пред'яв­ляються до нього народом»4. На нашу думку безвідповідальний депутат, як і де­путат, позбавлений імунітету, - це дві крайнощі, кожна із яких містить серйозну небезпеку для законодавчого процесу і в Україні, і в Російській Федерації.

І якщо у суспільстві посилюватиметься протидія цій інституції, то вона по­винна бути спрямована не проти самого інституту недоторканності депутата, який сам по собі бездоганний, а проти його недобросовісного використання5. Не­обхідно знаходити той баланс, котрий би не давав можливості депутатам ухиля­тися від відповідальності й водночас гарантував би їм захист від переслідування за політичними мотивами. Слід погодитися з точкою зору відомого російського вченого-правознавця Л.А. Шаланда: «Привілеї свободи слова і недоторканності самі по собі настільки серйозні відступи від загальних, обов'язкових для всіх гро­мадян норм, що пояснення собі вони можуть знайти у крайніх суттєвих мотивах. У всякому випадку, винятки із загального права не повинні перевищувати розум­ну необхідність»6.

Досить точно ситуацію, що склалася з інститутом недоторканності, прокомен­тував російський політичний діяч Григорій Явлінський: «Злочинцям не місце у Думі. Обмежити недоторканність необхідно, однак повністю її відміняти немож­на. Не можна робити депутата беззахисним. Тоді він не зможе, наприклад, боро­тися з корупцією. Тому що у результаті такої боротьби він запросто може потра­пити за грати».

Проте не слід, на думку автора, вирішувати питання захисту депутатів за до­помогою (шляхом) проведення загальнодержавних референдумів, як це було зроблено у Киргизькій Республіці в грудні 1998 р. Це пов'язано було з тим, що факти здійснення депутатами злочинів були висвітлені у засобах масової інфор­мації, що негативно відбилося у свідомості нашого суспільства. Сама думка про введення будь-яких винятків із загального порядку, особливо у такій галузі, як кримінальне судочинство, у суспільстві сприймається досить болісно і неодно­значно. І будь-які дії, спрямовані на встановлення нерівності, сприймається суспільною думкою як грубе порушення законності і справедливості.

Отже, результат референдуму можна цілком спрогнозувати - це повна відміна депутатської недоторканності. Проте населення погано уявляє, яку мету пе­реслідує інститут парламентської недоторканності. Цей тезис підтверджує і про­ведений 2006 р. фондом «Суспільна думка» опитування громадян Росії з питань необхідності депутатського імунітету в сучасних умовах. Результати засвідчили: 86% опитуваних знають, що таке депутатський імунітет. Проте лише 2% респон­дентів підтримують існування недоторканності, пояснюючи її необхідністю за­безпечити безпеку депутата, щоб він не був підданий переслідуванням за свою діяльність, 1% із них вважає, що недоторканність існує для того, щоб депутати сміливо працювали на користь країни. Сприймають недоторканність як неминуче лихо 43% опитаних, 24% вважають, що горезвісний «імунітет» надає право безкарно красти і вибивати7. Проте останнім часом пропозиція вирішити питан­ня про депутатську недоторканність шляхом проведення загальнонаціональних референдумів дедалі частіше лунають серед депутатів і певних політичних партій як в Україні, так і в Російській Федерації. Наприклад, такі пропозиції періодично висуває у Росії політичний блок «Союз правых сил»8. Не обійшла ця проблема і український парламент. Серед політичних партій, котрі поставили на порядок денний питання про зняття депутатської недоторканності, слід назвати такі політичні сили, як «Наша Україна», «Народна самооборона», БЮТ. Ми не стане­мо докладно коментувати запропоновані тими чи іншими політичними силами нововведення щодо скасування чи обмеження інституту депутатської недоторкан­ності, а обмежимося лише коротким зауваженням.

Спираючись на зарубіжний досвід, слід врахувати, що інститут депутатського імунітету виконує свою позитивну роль, особливо в авторитарних країнах, де де­мократичні традиції знаходяться у зародковому стані. Тому передчасне обмежен­ня, а тим більше ліквідація інституту депутатської недоторканості може призвес­ти до згортання процесу демократизації як українського, так і російського парла­ментаризму. Більше того, ліквідація інституту депутатської недоторканності з якою виступають певні політичні сили, має на меті отримати тимчасові політичні вигоди та преференції, які можуть нанести і невиправдану шкоду законодавчій діяльності країни9.

Деякі вітчизняні та російські вчені-правознавці, що досліджують ці пробле­ми, бачать вихід із ситуації, що склалася, у закріпленні інституту відклику депу­татів10. Проте ми погоджуємося з думкою тих російських вчених, які вважають, що інститут відкликання депутата на федеральному рівні, а саме щодо депутатів Державної Думи Російської Федерації, є неприпустимим, оскільки процес їх об­рання здійснюється на пропорційній основі.

Також це питання особливо актуальне в умовах обрання народних депутатів України за пропорційною виборчою системою та впливом такого способу форму­вання Верховної Ради на конституційно-правовий статус парламентаріїв. Ця сис­тема виборів порівняно з мажоритарною та змішаною поряд з широким колом пе­реваг має й низку недоліків, одним із яких відсутність визначеної відповідаль­ності народного депутата, окрім політичної, та практична реалізація інституту відклику.

По-перше, цілком зрозуміло, якою буде сама процедура здійснення відклику депутатів, що обираються за мажоритарною системою, коли депутат (парламен­тарій) безпосередньо пов'язаний з населенням (виборцями) виборчого округу, який він представляє. Проте залишається не досить зрозумілим, як цей процес бу­де здійснюватися, коли депутати, обираються на пропорційній основі. У цьому випадку виборці будуть голосувати не за конкретну особу, а за загальний список від тих чи інших політичних партій. Такі колізії, на думку автора, мають місце у разі запровадження пропорційної системи, коли виборець голосує за список партії, що він обирає в цілому. Це може призвести до того, що партійний список може «витягнути» у депутати невідомих, некомпетентних та непопулярних політиків. І тоді стає практично неможливим відкликання депутата із законодав­чого органу країни. Таким чином, можливість встановлення відклику депутата пов'язана лише з мажоритарною системою формування представницького (зако­нодавчого) органу державної влади і при інших системах його формування в умовах вільного мандату відклик депутата може бути неможливим і навіть непри­пустимим.

По-друге. Ні для кого не є таємницею, яким чином, якими та не зовсім засо­бами збираються підписи на підтримку кандидатів у депутати. У випадку ж вве­дення інституту відкликання можлива й зворотня реакція і він може бути викори­станий як опозицією, так і окремими особами для дестабілізації роботи представ­ницького органу, усунення політичних противників та в інших дискримінаційних намірах11.

По-третє. Інститут відклику є не досить ефективним для негайного реагуван­ня на вчинення депутатом злочину і відповідного притягнення до відповідаль­ності внаслідок трудності застосування його на практиці.

По-четверте. Принципове не проголошення інститут відклику депутата у чин­них Конституціях України та Російської Федерації підтверджується її історичним тлумаченням, оскільки попереднє конституційно-правове регулювання, навпаки, текстуально закріпляло підзвітність депутатів перед виборцями і можливість їх відклику, тобто зв'язок волі виборців протягом всієї депутатської каденції (імпе­ративний мандат). У ті роки це сприяло виборам, які проходили за майже стовідсоткової участі виборців у голосуванні в умовах однопартійності, яка ви­ключала можливість участі опозиції, що дає підстави вважати таку виборчу сис­тему недемократичною12.

З проголошенням незалежності України та прийняттям Конституції у 1996 р. українські закони, що конкретизували інститут відклику депутатів, втратили чинність. Ті ж події відбулися у Російській Федерації після прийняття Консти­туції 1993 p., де, зокрема, нові федеральні закони не закріплюють можливість відклику депутата.

Отже, ми спостерігаємо процес наповнення якісно новим змістом принципів організації народного представництва відповідно Конституцій України і Російської Федерації і в умовах визнання міжнародних стандартів у галузі забез­печення вільних виборів (ст. 21 Загальної декларації прав людини)13. Виборче за­конодавство в обох країнах грунтується на засадах добровільної участі громадян у виборчому процесі та не встановлює високого порогу явки виборців для участі у голосуванні. За таких умов запровадження інституту відклику депутата вибор­цями стає практично неможливим. Більше того, інститут відклику не співпадає з ідеями плюралізму в парламентській діяльності і не може бути спрямований про­ти парламентської меншості, що по своїй суті не відповідає умовам функціону­вання представницької системи у демократичному суспільстві14.

Отже, інститут відклику депутатів в умовах запровадження пропорційної си­стеми виборів став би громіздким і рідко б застосовувався на практиці, а відповідно не став би ефективним механізмом у вирішенні проблем функціону­вання українського та російського парламентаризму, і зокрема інституту недотор­канності. Більше того, на думку судді Конституційного суду Російської Федерації Г. Морщакової, він може мати контрстимулюючий вплив на активну і незалежну позицію депутата, створюючи загрозу його загальногромадянським правам, або призвести без достатньо чітких на це підстав і формально вивірених процедур до фактичного перегляду результатів виборів та анулювання депутатського манда­ту15, а також слугує за певних обставин інструментом боротьби проти політичної меншості16. Саме тому є неприпустимим існування інституту відклику щодо де­путатів Верховної Ради України та Державної Думи Російської Федерації.

 

1. Журавлев М.К. К вопросу о правовом иммунитете членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции // Уголовное право. - 2000. - № 1. - С. 88-93.

2. Право України. - 1999. - № 4. -С. 110.

3. Право України. - 1999. - № 4. - С. 109-110.

4. Ярматов А.Я. Гарантии де­путатской деятельности. - М., 1978. - С. 10.

5. Гродзинський М.И. Свобода депу­татского слова // Вакар В.М. Привилегии безответственности. Речи члена Государ­ственной Думы. - СПб., 1914. - С. 17.

6. Шалланд Л.А. Иммунитет народных пред­ставителей. Ч. 2 (догматическая). - Юрьев, 1913. - С. 5.

7. Смолина С, Шитуко-ваЕ. Прикоснемся к неприкосновенности //Известия. - 2006. - 8 августа.

8. «Со­юз правых сил» продолжает сбор подписей // Независимая газета. - 1999. - 14 ок­тября.

9. Малько А.В. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспек­ты // Журнал российского права. - 2002. - № 2. - С. 17.

10. Зиновьев А.В. Депутат­ский иммунитет и индемнитет; Лебедева Н.Э. Представительная демократия и от­ветственность депутата: теория и практика проблемы // Юридическая мысль. -2001. - № 1. - С. 21.

11. Корнях А. Олександр Вишняков: «Мы отступаем от пря­мой демократии» // Независимая газета. - 2004. - 8 октября.

12. Просвирин Ю.Г. Гарантии депутатской деятельности в демократическом обществе. - Воронеж, 1982. - С. 37.

13. Конвенция о защите прав человека и основных свобод 4 ноября 1950 года // Бюллетень международных договоров. - 1983. - № 7. - С. 37.

14. Осо­бое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г Морщаковой «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в святи с запросом Судебной колегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, город Москва 24 декабря 1996 года // Российская газета. - 1997. -14 января.

15. Там само.

16. Особое мнение судьи Конституционного Суда Рос­сийской Федерации М.В. Беглая «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года».

 

< Попередня   Наступна >